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Article sur les principes et limites du contenu local à méditer

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  Helena Viñes Fiestas (BNP Paribas AM) dans Investissement socialement responsable

Le local content : une panacée à la « malédiction » du pétrole ?

Les pays pauvres mais qui sont riches en ressources pétrolières ont tendance à moins se développer que  les pays moins bien dotés en ressources naturelles1. Ce paradoxe est décrit comme la « malédiction » du pétrole. Pour tenter d’éradiquer cette malédiction, de nombreux pays ont instauré des exigences explicites ou implicites de Local Content, c’est à dire des exigences de création de valeur liée à l’exploitation pétrolière qui vont au delà des obligations fiscales et de royalties et qui bénéficieraient à l’économie locale dans son ensemble. Le Local Content est devenu un élément clé de l’obtention du droit à opérer des sociétés pétrolières et un avantage compétitif qui fait que celles qui sont capables de proposer des stratégies crédibles auront plus de chance d’obtenir de nouvelles licences.

Cet article se propose de décrire brièvement les bénéfices et les risques liés au Local Content à la fois du point de vue des entreprises mais aussi du point de vue du développement local. Il s’attache à formuler quelques recommandations pour les investisseurs responsables souhaitant investir dans le secteur pétrolier.

Quelques éléments de contextes

Au 20e siècle, les prix des matières premières ont paradoxalement baissé, alors que la majeure partie des zones de production des Majors pétrolières est située dans des pays en développement et cette tendance va s’amplifier dans les années à venir (d’ici 15 ans, 90 % de la production d’hydrocarbures viendra des pays en développements).2 Le développement économique des pays faiblement développés mais riches en ressources naturelles est moins rapide que celui des pays faiblement développés mais pauvres en ressources naturelles.3

La malédiction du pétrole, tel qu’est souvent nommé ce paradoxe a été largement débattu dans la littérature de l’économie du développement. D’un point de vue purement économique, elle fait référence aux effets négatifs de « la maladie hollandaise ». C’est un phénomène économique qui conduit une découverte significative de ressource naturelle a impacter négativement le reste de l’économie qui perd de sa compétitivité du fait d’une appréciation excessive de la monnaie locale. Ce phénomène est renforcé par le caractère enclavant de cette industrie extractive qui a tendance à avoir un impact limité sur les secteurs non liés au pétrole (secteur agricole ou manufacturier par exemple).

La littérature économique est aussi très riche en analyse des mesures d’atténuation et autres mécanismes de compensation. Les tentatives d’action politique correctrices vont de simples politiques de stabilisation à la création du « fonds pour l’avenir » norvégien. Certains gouvernements riches en petro dollars, comme ceux de l’Alberta au Canada ou de l’Alaska vont jusqu’à distribuer de l’argent aux riverains dans le but de compenser les effets négatifs de l’exploitation pétrolière et de redistribuer ce soudain enrichissement.

Alors que ce genre d’actions politiques a eu une certaine réussite dans des zones telles que la Norvège et le Canada, les exemples de succès sont limités dans les pays en développement. Le renchérissement des marchandises et l’impact sur les secteurs non pétroliers de l’économie locale sont plus importants et plus difficilement prévisibles dans les pays en développement. De plus, ces pays en développement souffrent d’une faible gouvernance. Une part non négligeable de l’argent issu du pétrole finit dans les mains de quelques personnes qui ont peu d’intérêt à développer le reste de l’économie ou à rendre des comptes au reste de la population. Sur fond de corruption et de détournement d’argent, une infime part des revenus issus de l’exploitation pétrolière reste dans ces pays. Bien qu’il soit essentiel à la fois pour les entreprises pétrolières et les gouvernements locaux d’améliorer la transparence des revenus pétroliers4, le concept de Local Content apparaît de plus en plus comme une solution d’atténuation complémentaire.

Un formidable outil de développement local

La création de valeur locale au travers d’une stratégie de Local Content recouvre tout un ensemble d’actions et de stratégies possibles à l’initiative de l’entreprise ou des gouvernements locaux. Les stratégies de Local Content passent par l’embauche d’employés, la formation de la main d’œuvre, l’ouverture de centres de production, le recours à la formation de sous-traitants, les transferts technologiques et de connaissances. L’objectif final étant d’élever le niveau de vie des populations, de créer un véritable tissu industriel local et d’augmenter les retombées financières locales.

Le Local Content semble être à lui seul la quintessence du « gagnant-gagnant » du développement durable : réduction de la pauvreté, augmentation des connaissances et du niveau de vie local, développement d’une industrie locale, réduction des inégalités et meilleurs partages de la rente pétrolière sont parmi les effets les plus notables du local Content.

De nombreuses sociétés pétrolières utilisent d’ailleurs l’image positive et vertueuse du Local Content comme un formidable outil de communication leur permettant de mettre en avant leur caractère responsable. Toutes les parties prenantes semblent ainsi bénéficier de l’implémentation d’une stratégie crédible de Local Content.

Des limites à prendre en compte

La réalité est cependant plus nuancée et le Local Content a ses limites. Tout d’abord, la marge de manœuvre de la société pétrolière peut être drastiquement bornée par la réglementation locale. Dès lors, ce qui est d’ordre volontaire, et donc responsable, est réduit et la stratégie de Local Content se transforme en une simple mise en conformité.

De plus, les exigences du gouvernement local peuvent être si ambitieuses que les sociétés pétrolières étrangères rencontrent des difficultés à remplir le cahier des charges des appels d’offres. C’est le cas du Brésil. Soucieux de bénéficier le plus possible des revenus pétroliers face aux réserves non négligeables découvertes au large de ses côtes, le pays a instauré des exigences de Local Content parmi les plus élevées au monde : à horizon 2017, 95 % de la chaine d’approvisionnement pétrolière devrait être locale. Ces exigences, aussi légitimes soient elles, conduisent à des aberrations. Le marché de l’emploi local et les fournisseurs locaux ne sont pas à même de satisfaire les besoins énormes des compagnies pétrolières. Le choix des fournisseurs se fait sur des critères de nationalité et non de compétence, ni de prix. Ces exigences conduisent plutôt à un contexte général inflationniste et le Brésil est aujourd’hui une des zones les plus chères au monde pour les compagnies pétrolières. A titre d’exemple, construire un bateau destiné à l’industrie pétrolière coûte deux fois plus cher à produire au Brésil que dans des chantiers chinois ou coréen. De plus, les délais d’exécution des projets se sont sensiblement et dangereusement rallongés.

Le Local Content peut aussi donner lieu à des comportements peu responsables. Sous prétexte de faire bénéficier à des acteurs locaux de retombées financières, les exigences de Local Content peuvent dans les faits servir à masquer des pratiques de corruptions. La limite entre exigence de Local Content et orientation plus que suspecte des investissements est ténue. Comme l’orientation vers un projet ou l’imposition d’un partenaire particulier est opaque, un fonctionnaire corrompu peut s’assurer des détournements financiers de manière plus efficace et plus subtile que par les anciennes « valises » de billets. Au final, le résultat est le même qu’avec l’ancien système à la différence près que les acteurs impliqués se donnent bonne conscience. C’est extrêmement pernicieux : cela décrédibilise totalement les stratégies de Local Content sérieuses.

L’Angola s’est récemment tristement illustrée par de ce genre de comportement. Plusieurs hauts dignitaires angolais ont été mis en cause pour des cas supposés de corruption.5 Ils possédaient des participations dans une société sous-traitante pétrolière locale dont ils avaient, sous couvert d’exigences de Local Content, imposé la participation à un projet pétrolier. Le conflit d’intérêt et le procédé étaient si grossiers qu’il est difficile de ne pas voir dans ce genre de comportement une tentative de détourner une partie des revenus pétroliers au bénéfice, aussi indirect soit-il, de ces dignitaires.

Comme on vient de le voir, le Local Content est à la fois un formidable outil de développement économique local et un moyen de mieux partager la rente pétrolière mais c’est aussi un risque fort pour les sociétés pétrolières.

En tant qu’investisseurs responsables, pourquoi analyser la performance des sociétés pétrolières en matière de Local Content ?

La réponse la plus évidente est qu’une incapacité à répondre aux exigences de Local Content peut finir par être destructeur de valeur pour les actionnaires. Le Local Content est, et ceci de manière croissante, un élément clé dans l’obtention des licences.

Les exigences réglementaires et les attentes non formulées de la part des Etats se sont renforcées dans la plupart des pays producteurs (Indonésie, Brésil, Nigéria, Ghana, Ouganda) et tout porte à croire que c’est une tendance structurelle du secteur. C’est un élément essentiel non seulement pour obtenir les nouvelles licences mais aussi pour maintenir le droit à opérer. C’est ce à quoi certaines sociétés sont confrontées au Kazakhstan. En 2009, le gouvernement local a renforcé les exigences de Local Content existantes6. Désormais, le pays impose des plans à long terme d’approvisionnement locaux pour tous les principaux opérateurs pétroliers, les appels d’offres doivent être plus transparents et doivent être disponibles sur Internet afin de faciliter l’accès aux acteurs locaux et tous les contrats existants doivent être revus afin d’intégrer des clauses spécifiques de Local Content. Les changements réglementaires intègrent des objectifs d’approvisionnement locaux en biens, équipements et services. A partir de cette année (2012), les sociétés opérant dans le secteur doivent s’approvisionner auprès d’acteurs locaux pour au moins 50 % de leurs achats. Des sanctions et des amendes sont prévues en cas de non application de ces changements. Dès fi n 2011, 34 mises en demeure ont été envoyées pour non-conformité avec les nouvelles exigences de Local Content. Les sociétés incriminées ont reçu des amendes allant jusqu’à 2 millions d’euros (400 millions de Tenge Kazakhs). Les autorités Kazakhs ont prévenu que ces amendes n’étaient que la première étape d’un renforcement réglementaire des exigences de Local Content et que la suspension des contrats allait suivre en cas de non mise en conformité7.

Dans ce contexte, comment faire pour évaluer si la société est en mesure d’être en conformité avec les exigences de Local Content des pays où elle est présente mais surtout, comment faire pour évaluer sa capacité à être proactive sur ce sujet ?

Entreprises : challenges et recommandations, ce qu’on attend d’une société responsable en matière de Local Content

L’analyse sous l’angle de l’ISR de cet enjeu du secteur pétrolier permet de distinguer les stratégies des sociétés et de repérer les sociétés les plus vertueuses et les plus à même de bénéficier de la tendance à la « Local – isation » de l’industrie pétrolière. Proposer une stratégie de Local Content crédible n’est pas aisé. L’entreprise est confrontée à des enjeux et des spécificités locales qui peuvent drastiquement freiner le bon déroulé du projet. Il y a d’abord la main d’œuvre locale qui manque très souvent de connaissances et de formation. La relation avec les sous-traitants locaux est aussi un élément déterminant. La bureaucratie peut être terriblement handicapante. Face à ses enjeux, la stratégie de Local Content doit se focaliser sur les points suivants : la formation des employés et des sous-traitants, l’emploi local, la prise en compte des spécificités locales ; il faut réussir à être perçu comme un acteur local et mener une stratégie évolutive. La réussite de l’entreprise Saipem dans les pays en développement doit beaucoup à la pertinence de sa stratégie de Local Content. En Algérie, elle est véritablement perçue comme un acteur local : 78 % de ses salariés sur place sont algériens et ces impacts directs et indirects sont très positifs. La participation de Saipem au pays est évaluée à 1,84 fois ses investissements directs et elle contribue à hauteur de 1,3 % du PIB algérien. Elle embauche 18 000 personnes mais plus de 50 000 emplois indirects sont induits par son activité, et enfin, par la formation importante qu’elle délivre, elle permet d’améliorer les compétences et offre des opportunités d’emplois en dehors de son entreprise.

Les stratégies de Local Content maximisent leurs impacts locaux lorsqu’elles s’alignent avec les politiques nationales de développement industriel et de compétitivité des entreprises. Les accords de formation et de recours à l’emploi local et aux sous-traitants locaux devraient être menés en collaboration avec les politiques publiques relatives au développement du capital humain, au développement de l’emploi, au transfert technologique et à la promotion des exportations. Les sociétés devraient aussi, et c’est particulièrement vrai dans les pays à faible gouvernance et à faible niveau de compétences, intégrer très tôt dans leur stratégie un expert externe. La Norvège met à disposition des autres pays son expertise technique et son habilité à gérer son industrie pétrolière à travers son programme Oil for Development.

Le programme est actuellement déployé dans plus de 20 pays en développement. La Banque Mondiale a mené des actions semblables.

Conclusion
Les stratégies de Local Content développées par les sociétés pétrolières peuvent être destinées à une simple mise en conformité avec la réglementation locale ou peuvent au contraire être une véritable démonstration d’un savoir-faire et d’un engagement fort et volontaire auprès des gouvernements et des populations locales. La vision long terme de cette dernière approche donne aux entreprises un avantage indéniable pour faire face aux changements de gouvernements et pour remporter les appels d’offres. Elles s’inscrivent de ce fait dans la durée et peuvent capitaliser sur ces démonstrations pour envoyer un signal aux autres gouvernements potentiellement intéressés.

Cependant, un déploiement local réussi ne peut être obtenu que lorsque les sociétés conçoivent, développent et délivrent des stratégies de Local Content soutenues par des politiques publiques crédibles dans ces pays et en collaboration avec un expert fiable et indépendant.